Інтерв’ю Голови ВСУ Ярослава Романюка щодо новацій у сфері правосуддя, які передбачені змінами до Конституції України

//Голос України. – 2016.04.14. – № 69

Законопроект № 3524 про внесення змін до Конституції України щодо правосуддя залишається предметом дискусій у правничому середовищі і не тільки, адже пропонує суттєві новації в сфері правосуддя. Зокрема, пропонується дещо змінити правила гри в питанні судової юрисдикції та віддати на розсуд законодавця визначення сфер, у яких буде обов’язковим досудовий порядок урегулювання спору. Так само чекають змін у своїй діяльності спільноти адвокатів та прокурорів. Проте так чи інакше всі ці зміни впливатимуть на кожного з нас, на пересічних громадян, які звертатимуться до суду. Щоб проаналізувати ризики та переваги пропонованих новацій, головні редактори газети «Голос України» Анатолій Горлов та юридичного журналу «Право України» Олександр Святоцький запросили до розмови Голову Верховного Суду України Ярослава Романюка.

— Тривалий час вітчизняна практика вирішення правових спорів формувалася на основі, так би мовити, абсолютного поширення судової юрисдикції на будь-які правовідносини, що виникають у державі. Натомість законопроект № 3524 пропонує на конституційному рівні передбачити, що досудове врегулювання спорів може бути обов’язковим. Ярославе Михайловичу, як Ви ставитеся до такої пропозиції?

Романюк: Така пропозиція відповідає офіційній позиції Верховного Суду України, яку ми на Пленумі послідовно висловлювали, починаючи з 2014 року. Я особисто теж її підтримую.

На сьогодні в нашій державі внаслідок буквального тлумачення ст. 124 Конституції України в позасудовому порядку спори практично не вирішуються. Навіть дрібні спори чи справи, в яких спір фактично відсутній, передаються на розгляд суду. Але чи виправдано це? Я впевнений, що невиправдано.

Суди у нас постійно працюють в умовах надмірного робочого навантаження. Така ненормальна ситуація, на жаль, сприймається як належне. Але подібне ставлення— неприпустиме, адже перевантаження судів шкодить не так суддям, як людям, які звертаються до суду, бо негативно впливає на строки розгляду справ загалом та на якість судочинства.

Ще в 1986 році Комітет Міністрів Ради Європи рекомендував державам-учасницям попереджувати та зменшувати надмірне робоче навантаження в судах, зокрема, передбачати разом із відповідними стимулами процедури примирення до судового провадження або інші способи врегулювання спорів поза рамками судового провадження. Подібні положення були закладені й у низці інших рекомендацій.

Дотримуючись цих рекомендацій та з огляду на вітчизняні реалії, в Україні давно назріла потреба в ширшому застосуванні досудових, позасудових способів врегулювання спорів несудовими органами. Насамперед дрібні спори та справи, вимоги, які по суті не містять спору, повинні і можуть розглядатися в обов’язковому досудовому порядку. Але без внесення змін до Конституції цей процес не матиме поширення та не досягне потрібного ефекту.

— У такому випадку, які спори, на Вашу думку, можуть бути «виведені» в категорію тих, що підлягатимуть обов’язковому досудовому врегулюванню? Яким способом це можна буде робити?

Романюк: Це можна зробити, передусім, шляхом розширення категорій справ, які вирішуються нотаріусами у спосіб вчинення виконавчого напису. Дані судової статистики останніх років свідчать, що в масиві цивільних справ, які розглядаються судами першої інстанції, приблизно п’яту частину становлять заяви про видачу судового наказу. Ці заяви по суті — звернення за тим, щоб суд підтвердив вимоги, які й так не оспорюються. Наприклад, працівнику роботодавець нарахував заробітну плату, видав довідку про це і не оспорює свій борг. Про що тут спір? Його фактично немає, але працівник для стягнення грошей повинен звертатися до суду.

Крім того, з року в рік майже третина справ у договірних спорах, які вирішуються судами в порядку господарського і цивільного судочинства, — це спори, в яких кредитор (потерпіла сторона) просить суд спонукати боржника до виконання очевидного грошового зобов’язання, яке підтверджується розрахунковими документами, ґрунтується на договорі, що підписаний сторонами, часто нотаріально посвідчений. Наприклад, орендна плата, кредитні договори, депозитні договори, договори позики, комунальні платежі тощо.

У таких справах боржник часто не має законних підстав, щоб заперечувати проти вимог кредитора. Але й платити не хоче, тому починає використовувати формальні судові процедури для того, щоб затягнути розгляд справи, — заявляє відводи суду, різні клопотання, просить перенести судові засідання тощо. А кредитор увесь цей час мусить чекати, аж поки його право буде захищене. Не думаю, що це ефективний спосіб захисту для потерпілої сторони.

Суд — це орган влади, і держава повинна використовувати його за призначенням. Тоді, коли правовий конфлікт, який виник між суб’єктами, по-перше, насправді реальний, а по-друге, настільки серйозний, що потребує фахового вирішення, тлумачення закону, правозастосування.

Декларація розгляду будь-якого звернення судом — це не єдиний спосіб захистити права людини. Навпаки. Ми маємо створити такі механізми, які забезпечують ефективне поновлення порушеного права сторони, що потерпіла, але усувають можливість порушника безпідставно зловживати своїми правами. І обов’язкові досудові, позасудові процедури сприятимуть цьому, адже дозволять уникнути процедурного формалізму. Та ще й матимуть позитивний економічний ефект — суттєво зекономлять час та кошти сторін конфлікту.

Крім того, пропоновані конституційні зміни дадуть змогу нашій правовій системі розвиватися, в тому числі в напрямку вивчення питання про можливість запровадження інституту медіації, який функціонує в багатьох європейських країнах. Медіація дає чимало переваг перед звичним судовим розглядом. І чи не найголовніша — це те, що конфлікт вирішується добровільно, сторони взаємно поступаються одна одній, і рішення медіатора влаштовує всіх. Тобто спір фактично залагоджується мирно, і ризик виникнення проблем із виконанням цього рішення — мінімальний.

Я впевнений, що учасники приватноправових конфліктів із рівним правовим становищем повинні вирішувати свої спори добровільно, шляхом переговорів і на основі взаємного діалогу та поступок. Безумовно, право на судовий розгляд спору їм повинно бути гарантовано. Але в тому випадку, якщо до звернення в суд вони намагалися вирішити конфлікт добровільно та доклали всіх зусиль для цього.

— Утім чи не загрожує ця пропозиція конституційних змін тим, що буде обмежено право на суд, у тому числі право на доступ до суду, яке гарантує нам ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод?

Романюк: Ні, не загрожує, і поясню чому. Коли ми говоримо про «право на справедливий суд» згідно зі ст. 6 Конвенції, в розумінні більшості йдеться саме про «суд», тобто про державний орган, що здійснює правосуддя від імені держави. Однак насправді цей висновок — поверховий.

Свого часу Комітет ООН з прав людини визначив, що «поняття «суд» означає — незалежно від його найменування — орган, який створений на підставі закону, є незалежним від виконавчої та законодавчої гілок влади або користується в конкретних випадках судовою незалежністю у прийнятті рішень із правових питань у розглядах, які є судовими за своїм характером».

Так само Європейський суд з прав людини запропонував визначення поняття «суд» у змістовному сенсі та пояснив, що суд не обов’язково повинен розумітися як юрисдикція класичного типу, інтегрована в загальну судову систему держави (справи «Срамек проти Австрії», «Бєлілос проти Швейцарії»). Основна ознака «суду» в розумінні ст. 6 Конвенції — це право приймати зобов’язуючі рішення, які не можуть бути змінені несудовими органами (справи «Фіндлі проти Сполученого Королівства», «Ван де Хурк проти Нідерландів»).

Наприклад, розглядаючи справи щодо України, ЄСПЛ включив до поняття «суд» також третейські суди (Міжнародний комерційний арбітраж при Торгово-промисловій палаті України) та комісії з трудових спорів (справи «Регент Компані проти України», «Ромашов проти України», «Буховець проти України»).

І загалом ЄСПЛ вважає, що держава може передбачати позасудові процедури, існування адміністративних органів, які вирішуватимуть справи певних категорій, і ці дії держави Конвенції не суперечать (справа «Ле Конт, Ван Левен і Де Мейєр проти Бельгії»). Єдине, що вимагається, — забезпечення обов’язкового судового контролю за рішеннями таких позасудових органів (справа «Фішер проти Австрії»).

Тому і в Україні запровадження досудових, позасудових процедур вирішення спорів не порушуватиме ст. 6 Конвенції, якщо буде збережено судовий контроль за рішеннями та діями позасудових органів.

— Наскільки широкою, на Вашу думку, може бути сфера застосування досудових механізмів урегулювання спорів?

Романюк: Думаю, що широко застосовувати ці механізми буде цілком виправдано в приватноправовій сфері. Якщо два контрагенти рівні в своєму правовому становищі, то вони повинні мати можливість максимальної свободи в процесі залагодження конфлікту.

Але при тому, що я загалом позитивно ставлюся до позасудових процедур вирішення спорів, все ж і їх запровадження не може бути безмежним. Зверну увагу, наприклад, на такий суттєвий момент.

І на сьогодні чинне законодавство передбачає такий засіб позасудового вирішення спорів, як третейський розгляд. Так, згідно зі ст. 5 Закону України «Про третейські суди», юридичні або фізичні особи мають право укласти третейську угоду та передати на розгляд третейського суду будь-який спір, який виникає з цивільних чи господарських правовідносин, крім випадків, передбачених законом.

Зазначеним правом тривалий час активно користуються банки. Вони пропонують своїм клієнтам для підписання кредитні договори, в текст яких уже завчасно включено третейські застереження про те, що спори за договором розглядає третейський суд, визначений саме банком. Поширення набула також практика, коли банки заперечують проти розгляду загальним судом спору, порушеного боржником як позивачем.

Верховний Суд України нещодавно розглядав подібну справу й зробив такий правовий висновок. Третейський розгляд є обов’язковою досудовою, позасудовою процедурою. Але в тих спорах, які виникли виключно в приватноправовій сфері між рівними за своїм правовим становищем учасниками. Якщо ж сторони конфлікту не рівні в своєму правовому фактичному становищі або спір виходить за межі приватноправової сфери та зачіпає публічні інтереси, судовий розгляд такого виду спорів — обов’язковий і не може бути замінений третейським розглядом.

У кредитних правовідносинах громадянин-боржник виступає споживачем послуг банку, а в разі виникнення спору — слабкою стороною. Людині в такому випадку протистоїть потужна фінансова структура. Тому незалежно від наявності вказаного третейського застереження в кредитному договорі чи окремої третейської угоди позовна заява боржника як споживача підлягає вирішенню судом і не може бути залишена без розгляду.

Зазначений приклад я навів для того, щоб продемонструвати також необхідність виваженого підходу до запровадження обов’язкових позасудових, досудових інститутів вирішення спорів. Ці інститути повинні стати дієвим інструментом захисту потерпілої сторони. Але дуже важливо, щоб вони не перетворилися на засіб, який використовуватиметься фінансово-потужними структурами для впливу на слабку сторону в правових конфліктах — дрібних підприємців або громадян.

Обов’язок держави — слідкувати за тим, щоб захист прав людини був ефективним. Особливо в тому випадку, коли людина перебуває в правовому конфлікті з об’єктивно сильнішим контрагентом, який фактично перебуває у вигіднішому правовому становищі.

— До слова, про захист прав громадян. У результаті конституційних змін прокуратурі пропонують залишити повноваження представляти в суді інтереси держави, але позбавляють повноважень на представництво інтересів громадян. Ви вважаєте такі зміни виправданими?

Романюк: Наполовину. Стосовно наявності у прокуратури повноважень захищати інтереси держави — вважаю, що це правильно. Критики такої пропозиції зазначають, що інтереси держави повинен захищати в суді той державний орган, до сфери відання якого віднесено певне питання, і прокуратура не повинна втручатися у відповідний процес.

Я не згоден з подібними висновками. Подивімося на речі реально: абсолютна добросовісність у виконанні обов’язків, законність дій і рішень та добровільне визнання власних помилок для вітчизняних державних органів та органів місцевого самоврядування поки що залишається недосяжною мрією.

Візьмемо для прикладу земельну сферу. Всі ми знаємо, що за Конституцією України земля — то наше основне національне багатство, вона є об’єктом права власності народу, а органи влади чи місцевого самоврядування здійснюють права власника саме від імені народу.

А тепер змоделюймо ситуацію. Міська чи сільська рада в порушення закону та в порушення прав своєї ж територіальної громади прийняла рішення, яким розпорядилася землями комунальної власності, передавши землю в приватні руки. Фактично громаду позбавили власності на землю, але хто ці права захищатиме в суді? Невже сам порушник — орган місцевого самоврядування — подасть у суд позов до себе ж, як відповідача? Дуже сумніваюсь, що така ситуація у нас можлива.

Швидше, навпаки, — місцева рада буде до останнього заперечувати незаконність своїх дій. В кінці минулого року Верховний Суд України розглядав подібну справу, яка була порушена за позовом прокуратури в інтересах держави до міської ради та фізичної особи.

Вимоги прокурора ґрунтувалися на тому, що орган місцевого самоврядування свого часу незаконно розпорядився землями лісового фонду площею більше десятка гектарів, передавши їх у приватну власність. Суди позов задовольнили. Проте показовим у цій справі є не так суть спору, як той факт, що саме міська рада оскаржувала судові рішення, аж до останньої інстанції, Верховного Суду України. Замість того щоб захищати права своєї територіальної громади, орган місцевого самоврядування заперечував проти цього.

Тому наявність у прокуратури повноважень представляти інтереси держави в суді часто є чи не єдиним способом відновити законність і встановити справедливість у судовому порядку. Власне, судова практика якраз і підтверджує це.

Водночас я вважаю невиправданим позбавлення прокуратури повноважень на захист у суді прав громадян. З моєї точки зору, це повноваження дуже важливе, і його потрібно зберегти.

Прокуратура може відігравати важливу роль не тільки в кримінальному процесі, а й у цивільному, адміністративному та господарському. Відповідь на питання, «яку роль» можна знайти, наприклад, у рішенні ЄСПЛ «Мєнчінська проти Росії»: завдання органів прокуратури — це представництво інтересів соціально вразливих верств населення. Під такими маються на увазі: неповнолітні діти, інваліди, недієздатні особи.

В Україні ми якраз і маємо проблеми з тим, щоб громадяни таких категорій одержували належний правовий захист. Згадаю один, але дуже показовий приклад на підтвердження цієї проблеми, оскільки він слугував ухваленню ЄСПЛ рішення проти України. Йдеться про справу «Наталія Михайленко проти України».

У цій справі наша співвітчизниця свого часу була визнана недієздатною за рішенням суду в зв’язку з психічним захворюванням, її малолітню дитину було поміщено до дитячого закладу й згодом усиновлено іноземцями. Через деякий час Наталія Михайленко одужала, влаштувалася на роботу, облаштувала житло й почала розшукувати свою дитину, щоб повернути її. І тут натрапила на величезну проблему — юридично вона була недієздатною і не могла самостійно вирішити свої питання. Але ні її опікун, ні орган опіки і піклування також не виявили бажання допомогти жінці.

Громадянка Михайленко кілька років безуспішно намагалася самостійно поновити власну дієздатність. Але процес почав рухатися тільки після прийняття позитивного для неї рішення ЄСПЛ.

Тому я вважаю, що для України буде цілком виправданим, якщо прокуратура візьме на себе функцію захисту тих громадян, які соціально незахищені, а тому слабкі і вразливі в правовому становищі. В ситуаціях, подібних до тієї, яка сталася з Наталією Михайленко, саме прокуратура як державний орган була б спроможна захистити права громадян та звернутися в їх інтересах до суду.

— У продовження теми захисту прав громадян у суді не можна обійти увагою ще одну новацію — так звану адвокатську монополію на представництво в судах... Ця пропозиція схвально сприймається не всіма. Знову ж таки, чи не обмежуватиметься такою монополією право громадян обирати собі представників?

Романюк: На мою думку, цього боятися не слід. Для держави людина — це найвища соціальна цінність. Про це так і записано в ст. 3 Конституції.

Якщо ж людина потрапляє в правовий конфлікт, настільки глибокий і серйозний, що потребує втручання суду, то держава має забезпечити людині, своїй цінності, не будь-який, а найкращий правовий захист. Як відомо, адвокатура саме і створена для надання професійної правової допомоги високого рівня.

Для того щоб одержати статус адвоката, простої вищої юридичної освіти для претендента недостатньо. Держава на рівні закону встановлює підвищені професійні вимоги для юристів, які бажають займатися адвокатською діяльністю, зокрема, й перевірку професійного рівня претендентів шляхом складання ними відповідного іспиту.

Так само адвокат несе підвищену, порівняно зі звичайним юристом, професійну відповідальність — він може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності за порушення, яких припустився. Тому очевидно, що фаховий адвокат не тільки надаватиме особі кваліфіковану правову допомогу, а й більш відповідально ставитиметься до виконання доручень клієнта в цілому.

ЄСПЛ також визнає, що право представляти себе в суді особисто — не є абсолютним правом, адже Конвенція покликана гарантувати не теоретичні чи примарні права, а такі права, які є практичними та ефективними в реалізації. Тому держава повинна забезпечити, щоб людина одержувала справді ефективну правову допомогу, а не просто мала представника в суді (справи «Круассан проти Німеччини», «Артіко проти Італії», «Кромбах проти Франції»).

Згадаю також і рішення ЄСПЛ у справі «Мефтах та інші проти Франції». У цій справі ЄСПЛ розглядав скаргу заявників на своєрідну «монополію» у Франції членів Державної Ради та членів адвокатської колегії при Касаційному суді на комплексне представництво інтересів сторін у касаційному провадженні. ЄСПЛ не знайшов тут порушень Конвенції і дійшов висновку, що ці особи, як і звичайні адвокати, є незалежними і відокремленими від суду, до того ж сторони не обмежені в праві вільно обирати собі представників із числа членів таких органів.

Подібний висновок можна зробити й щодо вітчизняних реалій. Конституційне положення про наявність лише у адвокатів права здійснювати представництво в суді, зовсім не обмежує громадян обирати собі представника серед великої кількості адвокатів.

До речі, «адвокатська монополія» на представництво інтересів особи в суді — це не український винахід. Європейські держави і старої демократії, і колишнього соціалістичного табору, наприклад, Угорщина, Литва, Естонія, Польща, Англія, Італія, Франція, вже мають таку монополію в тому чи іншому вигляді.

Однак притому, що подібні правила я оцінюю позитивно, все ж таки вважаю, що виняткове повноваження адвокатів — представляти інтереси осіб у суді — не повинно бути безмежне. Невиправдано і недоцільно поширювати його на всі спори й на всі судові інстанції.

Я впевнений, що правила про обов’язкове представлення сторони адвокатом повинні вводитися так, щоб відповідати інтересам особи та інтересам правосуддя. Наприклад, для вищих, касаційних, судів та для Верховного Суду України ці правила цілком прийнятні для всіх справ, адже такі суди — це вища ланка, суди права, а не факту. Для перегляду судових рішень у касаційному порядку, а тим паче Верховним Судом України, потрібні вагомі підстави. Дуже важливі також професійна підготовка, оформлення та грамотна аргументація відповідних скарг чи заяв.

Разом із тим не бачу необхідності, щоб у суді першої інстанції, та навіть і апеляційному суді, при розгляді всіх спорів обов’язково брав участь адвокат. Існують спори, які за своїм характером не потребують обов’язкової участі адвоката. Для прикладу, спори про розірвання шлюбу, якщо подружжя не має серйозних суперечок про дітей чи майно, або про стягнення невиплаченої заробітної плати тощо. Ці спори не є дуже складними, і людина цілком спроможна самостійно вести таку свою справу, якщо не має коштів на адвоката або просто не бажає його наймати. Тож і не потрібно покладати на учасників цих спорів тягар оплати юридичної допомоги адвоката.

Як варіант можна запропонувати і такий підхід — щоб суд першої або апеляційної інстанції давав оцінку спроможності тієї чи іншої особи, сторони спору, представляти свої інтереси без адвоката. Якщо в суду виникнуть обґрунтовані сумніви в тому, що самостійне ведення особою процесу буде ефективним, він може ухвалити рішення про застосування правила обов’язкової участі адвоката. Якщо ж таких сумнівів не виникне, суд проводитиме розгляд справи без адвоката.

Власне, такий підхід відповідатиме і європейським стандартам. Свого часу Комітет Міністрів Ради Європи в Рекомендації № R (81) 7 зазначив: у випадках, коли з огляду на характер справи бажано, з метою полегшення доступу до правосуддя, щоб особа сама представила свою справу в суді, то представництво її інтересів адвокатом не має бути обов’язковим.

— Проте з подібною монополією не погоджуються багато юристів, які надають юридичні консультації та представляють інтереси громадян, підприємств у судах, але не мають статусу адвоката. Вони кажуть, що адвокатська монополія дискримінує їх за професійною ознакою.

Романюк: Я так не вважаю. Насамперед нагадаю, що Конвенція Міжнародної організації праці про дискримінацію в галузі праці та занять 1958 року встановлює, що «будь-яке розрізнення, недопущення або перевага відносно певної роботи, що ґрунтується на її специфічних вимогах, дискримінацією не вважається». Крім того, свого часу Конституційний Суд України в рішенні від 16 жовтня 2007 року № 8-рп/2007 зауважив, що гарантована ч. 1 ст. 24 Конституції України рівність громадян перед законом означає рівну для всіх обов’язковість конкретного закону з усіма відмінностями у правах або обов’язках, привілеях чи обмеженнях, які в цьому законі встановлені.

Тому, на мою думку, держава має право надавати адвокатам перевагу перед іншими юристами в частині закріплення права на виконання такої роботи, як здійснення представництва осіб у судах. Це не може вважатися дискримінацією за професійною ознакою, адже юрист, який не є адвокатом, по-перше, має широкий спектр вибору іншої роботи, а, по-друге, має рівне з іншими юристами право доступу до здійснення адвокатської діяльності, тобто має право пройти визначену законом процедуру і одержати статус адвоката.

Ця ситуація певним чином дуже схожа на принципи діяльності нотаріату. Всім відомо, що вчиняти нотаріальні дії закон уповноважує лише нотаріусів (із деякими, чітко визначеними в законі, винятками). Так само відомо, що нотаріус — це не будь-який юрист із вищою освітою. Це — юрист, який відповідає підвищеним кваліфікаційним вимогам до стажу роботи, пройшов відповідний професійний відбір, здав іспит і одержав статус нотаріуса. Але ж ніхто в такому випадку не говорить, що інститут нотаріату дискримінує в професійному плані всіх інших юристів, які не є нотаріусами? Так само й стосовно адвокатської монополії. Про дискримінацію інших юристів не йдеться.

— Завершуючи розмову... Ярославе Михайловичу, як, на Вашу думку, якщо новації, про які ми говорили, все-таки будуть втілені в життя, коли очікувати позитивного ефекту?

Романюк: Насправді — складне питання. Ті пропозиції, що були сьогодні темою нашої розмови, це не просто якась процедура, для «запуску» якої достатньо місяця, двох чи трьох. Ні, це насправді досить суттєве зрушення систем правової допомоги та судового розгляду. Воно займе певний час, бо ламатиме стереотипи, які за кілька десятиліть міцно вкорінилися в свідомості наших громадян, та й у суддів, адвокатів і прокурорів також.

Якщо законопроект № 3524 про внесення змін до Конституції буде прийнято, і прийнято у такій редакції, як зараз пропонується, законотворців попереду чекає важка та відповідальна робота — забезпечити ухвалення законів на виконання конституційних змін. Конституція — це фундамент для побудови системи законодавства, але її норми залишатимуться декларативними, якщо не існуватимуть якісні закони та підзаконні нормативно-правові, ефективні в застосуванні на практиці.

— Дякуємо за розмову.

— Прошу.